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城乡融合视角下城中村违法建筑综合治理机制研究

作者:未知

   摘要:马克思、恩格斯的城乡融合理论为我国的城乡融合改革和违建治理提供了理论指引。我国在城市违建问题上面临着城乡二元体制形成的城乡利益级差,快速城镇化地区住房结构性短缺形成违建机会和违建治理普遍“一刀切”三大困境。深圳龙岗区在城市违建治理上构建了查违执法“五位一体”的创新模式,为其他城市破解治违难题提供了经验参考。
   关键词:城乡融合;违法建筑;综合治理;创新机制
  一、 城乡融合理论与中国实践
   1. 马克思、恩格斯城乡融合理论。城乡关系是在一定社会经济条件下城市和乡村之间相互作用、相互影响、相互制约的普遍联系与互动共生关系。马克思、恩格斯运用辩证唯物主义和历史唯物主义的科学方法对城乡关系的变化规律进行了研究和总结,提出城乡关系发展大致可以分为城乡混沌一体、城乡分离与对立、城乡融合三个阶段。马克思和恩格斯认为,生产力发展水平低和私有制的存在是城乡二元分离和对立的根源。“某一民族内部的分工,首先引起工商业劳动和农业劳动的分离,从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立”“乡村农业人口的分散和大城市工业人口集中只是工农业发展水平还不够高的表现,它是进一步发展的阻碍”;“城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在”。马克思、恩格斯认为从城乡对立走向城乡融合是必然的发展规律。
   2. 城乡融合理论指导下的中国实践。新中国成立之后,基于马克思、恩格斯的城乡融合理论,刘少奇、王稼祥、万里等领导同志提出“要有城乡一体的观念(观点)”,“必须考虑整个农村的产业结构、就业结构、城乡关系、城乡一体化的问题”。但在极端落后的经济发展水平和高度集中的政治体制影响下,我国制定了“重工业优先发展战略”和 “城乡政策偏向”的政策,由此导致城乡二元体制逐渐形成并固化。改革开放以后,一方面工业化和城镇化快速发展,另一方面城乡差距却持续扩大。应对城乡关系失衡的风险,党中央陆续出台了城乡统筹发展、城乡一体化、新型城镇化等发展战略。但由于这些政策仍然是“城本位”“以城带乡”的发展思路,以至于“城乡二元结构没有根本改变,城乡发展差距不断拉大的趋势没有根本扭转”。2017年,党的十九大报告首次提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2019年5月,《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》出台,提出要“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。在城乡融合改革背景下,深入研究城中村违法建筑的治理问题,必将为推动质量型城镇化的发展和促进城乡关系重塑供有效助力。
   二、 城中村违建治理的现状与问题
   1. 城乡二元土地制度是城中村违建产生的起点。土地是城市和农村发展的基础经济要素和空间载体,土地市场既是土地资源在城乡之间自由流动并实现资产价值的重要渠道,也是连接城乡发展的关键纽带。我国现行的城乡二元体制扭曲了土地市场的资源配置功能,损害了农民的利益,使得城中村农民为谋求巨大的入市收益而顶风违建,不仅严重破坏了正常的社会经济秩序,也制约了城乡融合的发展。十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”之后,我国加快了土地制度改革的步伐。2015年~2018年,全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个地区开展了4年的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作。2019年中央一号文件提出,“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革”和“稳慎推进农村宅基地制度改革”。从现实情况来看,三块地的改革试点尽管在促进农民增收、农村产业发展和城乡统一市场上取得了一定的成绩,但由于缺乏相应的法律和制度改革支撑,城乡土地产权不平等、土地市场割裂、农村土地市场发展滞后等问题仍然没有得到根本解决,而这成为城中村违建滋生的“灰色”土壤。
   2. 快速城镇化地区住房结构性短缺为违建低效供应提供了可乘之机。改革开放以来,我国城镇化发展迅猛,仅用了四十年的时间从1978年的17.92%快速提升至2018年59.58%。深圳为了满足快速城镇化对新增建设用地的需求,于1992年和2004年分别实行了农村土地的“统征”和“统转”,尽管体制上终结了城乡土地二元制并实现了全域城镇化,但大量的城中村在转地低补偿和入市高升值之间的利益落差下选择了抵制并迅速开展“违建”和“抢建”。与此同时,土地制度改革后,深圳的城镇化和工业化活力被极大的激发出来,高速城镇化与人口持续净流入、产业持续增长同步推进,土地的稀缺价值凸显、商品房价格持续攀升和中低档商品和保障性住房供应不足与流动人口居住困难之间的矛盾为价格低廉的违建进一步扩大提供了可乘之机。根据2015年7月深圳市规土委公布的《关于查违和历史遗留违建处理工作的汇报》显示,截至2014年底,深圳市违法建筑37.30万栋,4.28亿平方米。其中住宅类违建达1.72亿平方米,占总体量的40.08%,违建内的人口约737.87万。
   3. 违建治理一刀切普遍,缺乏综合治理机制。从违建的源头来看,除了体制原因所造成的产权模糊和管理混乱之外,在城镇化进程中,各项法律法规不健全、相关政策制度不匹配、部门职能交叉冲突等都是形成违建的原因。近年来,陕西秦岭北麓违建别墅、河北“削山造地”违建别墅群、黑龙江省牡丹江市“曹园”等破坏自然生态环境和占用农田、风景区等违建典型案例引起了中央的重视,并出台了整治违建的政策文件。很多地方政府出于明哲保身、彰显政绩、增加土地供应和财政收入等考虑,机械和形式主义的将中央查违精神极端化和扩大化,形成了“有违必查、有违必拆、有拆必尽、有责必究”的工作方式。这种简单粗暴“一刀切”运动式的治理违建不仅容易造成失业增加、激化社会矛盾,而且大规模的拆迁会影响很多实体产业发展,提高流动人口的居住和生活成本,缩减城镇就业机会,不利于城镇化和工业化的持续健康发展。由于缺乏对违建的综合治理机制,基层的违建执法往往容易陷入“日常惰性——专项治理”的循环模式,治理效果难以长久。    三、 城中村违建综合治理的“龙岗模式”
   1. 舆论先行——营造全民查违的良好氛围。很多地方政府在查违过程中过于强调行政力量的权威性,忽视了舆论宣传的引导作用,以致遭到不少村民的抵制,查违效果不尽人意。深圳龙岗区从一开始就将查违宣传工作和查违业务工作等量齐观,并不断提升查违宣传工作力度。首先,通过纸媒、电视、电台、广播,以及新媒体等多个平台,采取新闻、海报、专题片、公益广告以及查违专题晚会等多种宣传手段,广泛教育辖区市民真正懂得违建的严重性和危害性;二是将整治违建“攻坚战”等相关行动融入“市民开放日”活动,不断加大策划沟通,做到“日常宣传不间断,重点宣传有特色”;三是在全市范围率先上线“龙岗智慧查违”微信公众号,第一时间展示龙岗查违工作动态和查违成效,并吸取其他城市乃至其他国家先进查违经验;四是以快板、小品、歌舞等多种形式的查违原创节目为主,深入社区开展“查违宣传进社区”活动。通过一系列的努力,上述的举措已经在全社会营造出了“人人了解违建危害、人人懂查违政策法规、人人支持查违工作、人人不搞违法抢建”的良好查违工作氛围。
   2. “以民为本”——充分满足居民对美好生活的向往。违建虽然与现行法律法规相悖,但不少因为历史遗留问题产生的违建在快速城镇化过程中也承担了一部分的公共住房功能,对于稳定流动人口的生产生活以及区域内产业发展也发挥了一定的作用。因此,不能简单粗暴的“一刀切”式查违。深圳龙岗区在查违过程中始终坚持“以民为本”的思想,以千方百计凝聚和稳定民心、千方百计鼓励居民就业和创业、千方百计提高城乡居民收入为出发点,创新措施,多管齐下,对违建进行有针对性的整治。一方面,龙岗区全面摸清区域内违建存量情况,严格管控新增违违法建筑;另一方面,龙岗区加强了对违建区域内消防、电梯、建筑安全、燃气、电力、物业等六个方面的安全整治,确保区域内居民的居住安全。通过精细化和精确化的历史违建小区改造,不仅满足了居民对于美好生活的向往,而且形成了共建共治的违建治理局面。
   3. 立体防控——打造查违防控的严密体系。为解决由于地处关外的地理条件和历史问题对查违工作形成的盲点和死角,避免由此带来的负面效应。深圳市龙岗区从硬件和软件两方面着手,构建了一套完善的立体防控“查违”机制。在硬件上,充分运用各种高科技工具和手段加强巡查防控力度。龙岗区引入的“GPS定位仪”可以快速获取违建证据,提高工作效率;无人机在全区范围内巡查并与“龙岗智慧查违信息指挥平台”对接,形成了“天上看、地上巡、网上查”的查违新局面。在软件上,龙岗区建立了区职能部门、街道、社区三级巡查制度,要求区领导抓挂点街道、街道抓社区,各街道、各社区责任到人并包户包栋包地块巡查上报违建,从而在全区建立了“纵向到底”“横向到边”的网格化巡查防控体系。在这种“网格化、智能化、常态化”的查违管控格局下,龙岗区可以确保违建行为可以在第一时间被发现、制止和拆除。
   4. 严打快疏——有序解决历史遗留问题。2011年,出于确保大运会龙岗会场稳定的考虑,龙岗暂停了沿用多年的“一户一栋”政策。此后土地供应紧缺,部分居民的合理建房需求难以得到满足,导致出现了一波违建抢建的风潮。政府在解决违建问题时只堵不疏,导致治违一度陷入僵局。2014年以后,深圳通过深入实地调研和开展“一户一栋”试点,确立了“分类对待,拆治结合”的综合治理思路,坚持“止血”和“疗伤”两条腿走路,形成了严打快疏的查违态势。在历史遗留问题违建的处理上,龙岗区组织相关部分对房屋进行安全隐患排查和分类,对相关责任人进行疏解和引导,仅对明显违法和危房进行拆除,其他则在保证居住安全的原则下交由街道自行整治,在维护法律权威的同时也得到了人民群众的高度认可。在新增违建的处理上,龙岗区则以“零容忍”的态度坚决查处、严厉打击,明确24小时之内必须拆除,运用多种手段将违建行为扼杀在萌芽状态,并基本杜绝了边查边建、边拆边长的违法行为,从而保持对新增违建的长效威慑力。
   5. 多方联动——构建多主体协同合作的治违路径。我国城市的违建治理一般是以区县一级政府为责任主体,城管部门主管,城建、规划、国土、公安等也有各自职责。在对违建的具体执法过程中,往往出现多个部门职能交叉、选择性执法空间较大的情况,最后造成“各自为战”“九龙治水”的局面。龙岗区通过建立查违机制共享平台,强化与街道、规土、城管、住建等多个部门的联动,破解了原来城管“单打独斗”困局。2017年以来,龙岗区将查违工作共同责任制全面落实到位。规土委提供查违信息共享,公安部门提供执法保障,其他相关部门根据职责落实到人,工作效能明显提升。在查违行动中,区规划土地监察大队负责统筹协调各个相关部门,工作合力提升显着。以公安部门为例,公安的刑事司法与查违执法无缝对接,从2015年到2017年共办理涉及查违的各类刑事案件30宗、刑事拘留33人。龙岗区在不涉及产权和处罚的前提下,在没有相关法律法规做依据、没有现成模式可供借鉴的情况下,创新思维、主动作为,先行探索历史违建的综合整治路径,探索出了一条“多方联动,社会共治”的查违特色机制。
   四、 城乡融合视角下城中村违建治理的政策建议
   1. 构建城乡资源要素自由流动、优化配置的统一市场。深圳虽然在名义上实现了区域土地国有化,但却形成了合法建筑和违法建筑并存的“新二元”结构。造成这一局面的核心原因还在于城乡之间制度壁垒没有完全消除,土地非法入市的高溢价诱致违建产生。因此,未来必须加大农村土地制度、户籍制度、社保制度以及金融制度等的改革力度,逐步清除农村资源要素进入城市的制度壁垒,提升农民的财产性收益,同时推动城市人才、资金、技术等要素向农村流动,实现这些资源在城乡之间的自由平等双向流通,构建城乡统一的市场体系,彻底断绝因城乡二元结构所导致的违建利益级差来源。
   2. 以人为中心,充分保障群众的基本居住权。坚持以人为中心既是新型城镇化战略的核心,也是城乡融合发展战略的中心思想。为城市经济发展和产业升级腾出发展空间和保障群众基本的居住权是地方政府在违建治理上必须要满足的双重目标。居住权是最基本的人权,对于中低收入阶层的群众尤为重要。从国家层面上应加快住房保障体系和租赁住房市场体系建设,完善住房供给结构,减少违建的市场需求;从地方政府层面则可借鉴龙岗经验,本着对人民群众负责的态度,因地制宜、因时制宜、分类处置违法建设,对新增违建严厉打击和控制,对历史遗留问题违建则通过政府补贴的更新整治、街道和居民自行改造等多种方式实现“共建共治”和“住有所居”。    3. 建立多方联动的违建综合治理平台机制。针对当前城管部门在违建治理中的“孤岛”困境,应构建多主体、跨部门、互联互通的违建治理协作平台,充分调动各部门的主动性和积极性,综合运用多种违建治理工具和手段,实现查违执法效果最大化。首先,应成立由市区主要领导牵头的违建治理工作机构,制定统筹协调各部门工作职责的制度文件。其次,建立多部门的信息共享和联合执法机制。通过制度和技术手段构建城市违建信息共享平台,加快违建信息收集和处理效率,促进各部门互相监督,互相促进,提高违建治理效率。第三,综合运用法律、舆论、科技、经济、行政等多种治违工具。以法律的权威性规范城市建设秩序;通过广泛深入的舆论宣传,争取人民群众的支持,营造查违执法的良好范围;充分利用卫星GIS、无人机、互联网等科技手段,实现对辖区范围内违建的立体防控;提高违建的处罚成本,切断违建的利益渠道,为配合违建治理工作的业主提供一定的经济帮扶;制定查违“目标责任”和开展治违“政绩考核”,促进各部门相互衔接,形成治违叠加效力。
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  作者简介:成立(1987-),男,汉族,湖北省咸宁市人,中国人民大学公共管理学院博士后,研究方向:房地产经济;魏凌(1971-),女,汉族,湖北省荆州市人,中国人民大学土地管理系博士生,研究方向:土地政策与制度。
  收稿日期:2019-07-25。
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