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供给侧结构性改革进程中财政政策的困局与对策

作者:未知

   摘要:中国目前正处于经济新常态的发展阶段,面对经济社会发展过程中出现的矛盾,党中央提出了供给侧结构性改革。文章立足于财政政策在政府与市场关系中的角色定位,分析了财政政策在供给侧结构性改革进程中存在的困局,以期在财政政策的制定与实施过程中通过理顺政府与市场关系,完善财政政策,从而更好地支持供给侧结构性改革。为此提出了化解财政政策倾向与市场自由调节之间的内在矛盾;积极的财政政策应该从商品供给端与需求端双重发力;创新降费政策以降低经济交易成本,助力市场运行效率提升的政策建议。
  关键词:供给侧结构性改革;财政政策;政府与市场关系
  一、 引言
   从2008年金融危机之后,中国政府的财政政策一直保持着同一种主旋律——“积极”,即政府以积极的财政政策加大了政府支出,以财政赤字的形式增加了社会需求,推动了社会经济发展。很明显的是,在2008年之后,为了在短期内有效提升需求侧的量化标准,政府的财政政策主要以加大支出为主,以确保经济量的增加,尚未考虑具体的结构优化以及供给侧的可持续发展。直到2015年,我们可以看到当时年度的财政政策主题仍为“实施积极的财政政策,加大支出力度,适当扩大财政赤字规模”,重点依然在于支出。然而在2016年,从供给侧结构性改革的战略思想提出之后,政府财政政策的主旋律,转变为更倾向于供给端的规划管理,但仍实行积极的财政政策,并且以落脚于供给侧结构性改革为主,突出减税降费。中国政府历来重视市场经济的建设,尤其是近年来更是将处理好政府与市场的关系定位为经济体制改革的核心问题。政府与市场是经济体系中两个不同的主体,而在经济运行过程中,政府与市场缺一不可,它们是相辅相成、相互促进的。我们不可否认的是,处理好政府与市场的关系是一个庞大而又系统的工程,其中,首先需要具体研究的就是政府政策与产业结构供给之间的融合问题。进一步地,财政政策是政府宏观经济政策中的核心政策,也是政府用于调节经济发展节奏的高效率工具,财政政策通过税收结构、政府购买、政府补贴等形式直接作用于产业供给过程的调整。因此,有必要对财政政策如何制定与实施才能够兼顾到政府的积极作用与市场机制本身功能的有效发挥,即如何通过理顺政府与市场关系完善财政政策,从而更好地支持供给侧结构性改革这一问题进行研究。
   二、 财政政策在政府与市场关系中的角色定位
   1. 政府与市场之间的关系辨识。“守夜人”曾经一度是经典经济学家在经济学语境中给予政府的一个角色定位,而中国的市场经济不同于西方国家的市场经济,中国建设的是具有中国特色的社会主义市场经济,这也决定了市场在资源配置中起决定性作用的同时,政府不可能只扮演“守夜人”的角色或只居于“最低限度的政府”的地位,政府和市场都应该充分发挥各自的作用,并且各司其职。置于当今时代的发展背景中,政府是在管理社会事务、维护社会运行过程中生产制度与服务的“行为人”,即制定法律法规和提供社会公共服务,旨在修复社会中理性与非理性群体所产生的社会机制缺陷。而市场是买卖双方基于各自的诉求,并按照一定的交易规则自愿交换自己的出让物的平台或场所。在一定程度上来讲,经济的运行同义于市场的运行,市场在调节经济运行过程中的使命是以商品为媒介不断促使生产者与消费者就商品的某种价格而达成合作关系。这种合作关系的达成首先是以价格为核心媒介的一种交易关系,当交易关系达成的同时,社会资源就得到了配置与利用,这是市场功能本身至关重要的意义。然而,交易既然是一种关于人的行为的活动,那么其中必然将出现原发于人本身的一些弊病,这时,市场在配置资源方面所表现出来的力量就出现了一定程度的局限性,经济学界通常称之为市场缺陷,这时就需要政府参与经济活动以修正市场中存在的缺陷和整个经济体系中存在的结构性问题。另一方面,政府在修正市场运行的过程中首先需要定位自身的角色,厘清政府与市场在经济活动参与环节上的边界,既要保证有效促进市场机制的完善以实现市场本身在资源有效配置方面所具有的积极作用,又要防止过度干预所产生的负向效应。总之,政府与市场的关系应该是相互融合,相互认知,相互照应的。政府能够影响市场结构与市场规则,甚至创造市场,而市场的合理运行是政府政策的指示灯,决定着政府的政策改革方向。
   2. 财政政策在政府与市场关系中的纽带作用。从抽象的意义上来讲,财政政策的实施主体是政府,而实施对象为市场,因此可以说,财政政策是协调政府与市场关系的一条重要纽带。具体来看,市场是通过价格信号来配置资源,而价格是由商品的供给和需求共同决定的,商品的供给和需求会因为财政政策的实施而发生结构性的变化。因此,财政政策在一定程度上通过影响市场的供求关系进而影响价格,从而对市场资源配置产生影响,也就是说,市场资源配置的力量在财政政策的传导过程中将受到影响。我们会发现,财政政策的实施过程其实就是政府干预市场的过程,此时,如果财政政策过度干预市场运行,或者财政政策实施不恰当,那么财政政策所代表的“政府力量”就站在了市场配置资源所代表的“市场力量”的对立面。而如果财政政策对市场的干预是正当的,是为了解决市场失灵而采取的正确举措,那么此时的“政府力量”与“市场力量”将形成互补效应,二者聚合发力,市场经济将健康发展。也就是说,在财政政策的制定与实施过程中,如果能处理好政府与市场关系,使政府与市场良好互动,那么财政政策将能够发挥促进经济增长和调控经济运行的作用。当前社会发展进入新时代,供给侧结构性改革成为核心宏观发展战略,则供给侧结构性改革进程中必须要打好财政政策这张牌,以理顺政府与市场关系为出发点,一方面着力激发市场活力,使市场在资源配置中起决定性作用;另一方面保障政府对宏观经济全局的调控空间,更好发挥政府作用,通过制定科学合理的财政政策去推动供给侧结构性改革。
   三、 供给侧结构性改革进程中的财政政策困局
   1. 财政收支失衡约束财政资金支持实体经济的继续再发展。2016年,全国一般公共预算收入同比增长4.5%,2017年、2018年这个数字分别为7.4%、6.2%,同时,这三年的全国一般公共预算支出分别同比增长6.4%、7.7%、8.7%。可以看出,虽然2017年全国一般公共预算收入增长幅度高于2016年,但2018年就出现了下滑,然而这三年的全国一般公共预算支出增长速度却在不断加快。另一方面,近年来地方政府性基金收入对于地方财政收入的贡献率上升,该基金收入的主要来源是土地出让收入,然而随着房地产市场的降温,土地市场需求走弱已成为必然趋势,这凸显了土地财政的不可持续性。考虑到政府在税收收入吃紧与财政支出递增的双重压力之下,进一步的积极财政政策在实施过程中必然会出现有气无力的状态。    正如以上分析,假如财政收入进一步面临下降风险,面对经济逆周期调节的压力和供给侧结构性改革中的新兴产业扶持、民生工程建设(保障美好生活),积极的财政政策将束手束脚。从政府财政支出构成来看,财政支出大部分用于基建、民生和行政三个部分,而这占据较大财政支出比例的部分具有刚性,这是第一重的刚性支出;另一重刚性支出来自政府上一阶段对某些产业的财政补贴支持,由于受到财政支持的产业无论是路径依赖还是发展需要,产业周期内的产业生产单位都难以摆脱对财政支持的惯性受援心理,从而政府很难在产业发展过程中抽离掉对于对象产业的财政援助。综合以上两个方面的分析,政府面对着双重刚性财政支出的同时,若没有新的财政收入来源,那么积极的财政政策就难以维持对现有实体经济的支持力度,实体经济的继续再发展就会受到约束,实体经济的产业供给水平也就难以迈向新的台阶。
   2. 积极的财政政策难以与产业经济发展达到有效融合。以上所述的财政政策的困局聚焦在财政收入以及财政政策的可持续性问题上,旨在提示中国积极的财政政策所潜在的难关。其实,从更深层次角度思考财政政策在供给侧结构性改革进程中所存在的难题,我们会发现,最重要的问题在于财政政策的作用方向与产业经济发展过程之间的耦合问题,即积极的财政政策难以与产业经济发展达到有效的融合。这个困局主要根源于信息不充分。不难理解,在供给侧结构性改革进程中,积极的财政政策很大程度上是作用于产业结构优化和产业经济提质增效。然而,财政政策很难做到具有准确的靶向性,即无法精准对接产业经济发展的需求。同时,产业经济的信息也无法完全被政府所掌握,此外,市场作为一个完整的系统,其内含的信息几乎是千变万化的,政府难以在准确把握市场信息的基础上对产业进行具体地、有针对性地推动,从而只能够在宏观层面上调节产业结构,进而无法从微观层面提升产业生产单位的具体发展质量。
   另一方面,对于政府财政政策的具体内容来讲,在确定是直接补贴还是减税降费的问题上,政府难以确定哪一种方式更适合产业供给侧结构性改革的需要。退一步来讲,即使是直接补贴与减税降费相结合,那么财政政策又当如何确保支持政策的内容与产业属性之间的相合性呢?政府在无法充分掌握企业的具体发展需要的情况下,抽象地对企业进行普惠性的税费减免、生产补贴,甚至是产品购买等政策支持,恐怕只能是解决一时之需,并不能从根本上解决企业发展层次上的提升问题。届时,供给侧结构性改革的成效也只能处于“量化”提升的水平上,难以实现“质化”层次上的飞跃。所以,政府要实现财政政策与产业发展有效融合,就必然要识别产业微观层面所存在的矛盾,从而精准提升财政政策支持供给侧结构性改革的效率。
   3. 财政政策的主观性与市场的客观性之间存在矛盾。2019年的两会政府工作报告对减税降费再次进行强调,这意味着未来的一段时间内,积极财政政策的主旋律将不会有较大的改变。减税在某种意义上是一种产业政策,其中存在某种依赖于预期效果而实行的政策性倾向,所以积极的减税方案必将引起产业发展倾向的改变。不可否认地,这种财政政策倾向具有一定的主观性,即政府根据当前经济结构问题而采取的有计划的主动调节过程,而市场本身作为一个客观的抽象存在,则在面对财政政策倾向的情形下,市场本身的自由调节功能的发挥便具有一定的滞后性,市场的原生动力将处在一种被动的状态之下。因此,可以发现,若不能制定科学的财政政策以平衡政府的主观性与市场的客观性,那么财政政策与市场机制之间就有可能内生出明显的矛盾。
   进一步地来考虑这个问题,我们会发现财政政策倾向将会促进产业投资的增加,从而增大产业规模,值得注意的是,很大一部分产业都需要大量的资本作为产业运行支撑,且都具有较高的沉没成本,即退出市场的成本较高。假如市场接受到政府财政政策倾向的积极信号,产生了一定形式的预期,从而大规模地将社会资本集中到财政政策支持的产业,那么就不可避免地产生新一轮的产能过剩与资源浪费;另一方面,财政政策倾向本身就是一种经济干预行为,政策中所释放的信号将会成为干扰市场信息的重要力量,市场信息的改变又将影响市场的资源配置过程,从而影响市场的自由调节功能。
   四、 通过理顺政府与市场关系完善财政政策
   1. 化解财政政策倾向与市场自由调节之间的内在矛盾。如前文所述,财政政策的主观性与市场的客观性之间存在矛盾,具体地讲,就是财政政策倾向与市场自由调节之间存在冲突。本文认为,要化解财政政策倾向与市场自由调节之间的内在矛盾,就要尊重市场的内在运行规律,充分了解市场的供需矛盾与市场价格演变规律,在尊重市场机制的前提下制定财政政策。供给侧结构性改革的主题是“提升产品供给质量,增加产品创新元素”,而不是倾向于某种产业的发展,而促进该产业产品的供给量的增加。因此,财政政策不应该具有明显的产业倾向性,而是要将财政支持具体定位到能够产生创新元素的生产单位,以是否有创新元素产生作为财政支持衡量标准,而非根据产业界限划分财政支出范围,这样才能够从根本上促进整个社会经济部门创新文化的产生。对于产业结构的调整,财政政策要基于市场的演变规律实施具体的减税范围,并落实到企业规模、科技水平、产品市场份额等指标的参考,而不是一概而论,全面覆盖整个产业。一方面产业结构需要升级;另一方面产业资源利用效率也要兼顾。
   2. 积极的财政政策应该从商品供给端与需求端双重发力。市场经济中,整个经济活动可以抽象为供给端与需求端这两个方面的“类活动”。当前,政府主要将经济改革主题定位在供给侧结构性改革,即将改革措施聚焦在经济活动的供给端,这当然是经济历史发展阶段的要求。然而,一个完整的经济体系永远是包含着供给与需求这两个种类的活动,只有这两方面的活动相互协调运动,才能够实现一个完整的经济活动,否则必将产生经济失衡。因此,供给侧结构性改革进程中不能忽略对需求侧的管理。市场的要素主要包括商品生产者、商品、商品消费者,商品生产者与商品消费者共同决定了商品的存在形式,因此商品本身是客观的,具有“不动性”,则市场要素中具有活性的就是商品的生产者与消费者,积极的财政政策通常多作用于商品的供给端,而对商品的消费端的关注并不深入,这样就难以实现财政政策在市场要素调节方面上的供需平衡。    面对当前经济社会的供需矛盾,一方面要注重在经济供给端发力,施行积极的财政政策促进产业生产力的发展;另一方面也要兼顾经济需求端水平的提高。因为,市场在调节经济运行的过程中,主要调节的对象无非是供给与需求,则若要减少财政政策对市场自由调节的影响,那么财政政策就需要为市场创造适宜水平的供需“梯度”。本文认为,目前财政政策的减税力度对于市场的需求侧的支持尚存在一定的提升空间。政府应该了解当前居民的收入支出结构,从扩大内需的思路出发,准确定位人们的边际消费倾向主要受到哪些因素的约束。因此,目前可以考虑对社会需求端的积极财政政策设计,以期实现财政政策在供给端与需求端的双重发力,进而为市场自由调节提供适宜的发挥空间。
   3. 创新降费政策以降低经济交易成本,助力市场运行效率提升。政府的政策是否干预和影响市场的自由运行,判断标准主要是政策是否在一定程度上阻碍了市场运行效率的提高。以科斯为代表的现代产权经济学家提出了交易成本的概念,不难理解,交易成本必然会影响交易活动中双方的交易决策与交易进程。基于此,财政政策的积极性就可以着眼于降低市场交易成本,以促进市场运行效率的提升。本文认为,政府下一阶段的财政政策可以考虑更大力度的降费,并以交易成本为切入点进行降费政策的创新。可以将降费政策分为两个方面进行创新:一是加大力度降低直接交易成本;二是积极财政政策提供更多服务以创造良好的营商环境。具体来讲,首先要降低具体交易过程中可避免的环节费用,对于不可省略的环节,要适当降低费率,尽可能地消除市场中的交易约束。其次,不妨将财政支出转换为以间接形式存在的公共服务,以服务的形式作用于市场交易,提升市场交易环节的流畅度。此外,增加市场监督服务的生产,以增加这种“公共产品”的形式创造优良的社会生产与市场交易环境,从而降低市场缺陷所引致的经济交易代价。通过以上降费举措,在发挥政府财政政策积极作用下,进一步促进市场功能的发挥,理顺政府与市场之间的关系,继而实现财政政策对供给侧结构性改革的有效推进,持续提高全社会的资源配置效率,不断推动经济社会的高质量发展。
  参考文献:
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  [4] 白永秀,王颂吉.我国经济体制改革核心重构:政府与市场关系[J].改革,2013,(7):14-21.
  作者简介:周家梁(1990-),男,汉族,福建省宁德市人,中国人民大学经济学院博士生,研究方向:宏观经济理论与政策。
  收稿日期:2019-08-16。
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